立法保障为美国职业教育“蓄能”

美国职业教育从150多年前颁布第一部法案以来,以服务经济发展和劳动力市场需求为宗旨,立足本土,扎根立法,走出了一条普通教育与职业教育相融合的发展道路。美国的职业教育看似缺乏独立的体系支撑,却具有持续发展的生命力,原因之一就是有坚实的立法保障。

资助农工学院开设技能型专业,以满足美国当时工农业发展对人才的需求

1862年,美国第一部关于职业教育的《莫雷尔法案》颁布。该法案被称为“赠地法案”,美国联邦政府将其拥有的土地赠予各州,各州用土地收益兴办和资助高等教育机构,主要开设机械技艺和农业技术专业。1890年,美国再次颁布“赠地法案”,继续向各州赠地学院提供资助。到19世纪末,赠地学院发展到69所。这些学院后来大都发展为州立大学,为美国经济腾飞作出了重要贡献。该法案通常被认为是美国公立高等教育发展的奠基石,由于其主要资助农工学院开设技能型专业,以满足美国当时工农业发展对人才的需求,实际上也极大地促进了职业教育发展。

1917年,《史密斯—休斯法案》颁布。为了满足当时工农业快速发展对大量普通合格劳动力的需求,美国联邦政府拨款支持各州中学开设职业教育课程,帮助高中生做好毕业后在当地就业的准备。该法案开创了联邦政府直接拨款资助地方教育的先河。美国联邦资金须各州配套,配套资金主要用于聘请农业、工业教育和家政等领域的教师及教师培养,还根据该法案成立了联邦职业教育委员会。

经过一个世纪的发展,职业教育对美国经济发展的贡献愈发显著。1963年,《职业教育法案》问世,大幅增加了美国联邦政府对职业教育的资助力度。1968年的修正案应对美国当时由大量移民涌入带来的社会问题,资助处境困难或残疾学生接受职业教育,对经济发展和社会稳定都起到了重要作用。

在20世纪80年代,美国职业教育的公平问题引起了社会关注。1984年的《卡尔·帕金斯职业教育法案》聚焦扩大妇女、少数民族和特殊需求人群接受职业教育的机会,重点支持职业教育项目改进与课程质量提升。此后,帮助处境不利人群满足就业需求成为职业教育立法促进公平的一个规定动作。

到了20世纪90年代,职业教育中广为争论的话题为:职业教育在中等教育中的作用与定位;如何平衡职业技能的专门性与通用性,即重点应是教育还是培训;职业教育是否适用于所有学生,还是针对一部分不打算继续深造的学生。在此背景下,1990年的《卡尔·帕金斯职业和应用技术教育法案》提出整合学术性课程和技术性课程,资助中学引入“技术准备教育”。之后,该决案更名为《卡尔·帕金斯职业和技术教育法案》,于1998年重新颁布,强调加强职业和技术教育的学术性,并对早期立法中的联邦资助政策进行了调整,将针对特殊需求人群和处境困难学生的专项资助,改为通过加强问责来保障资金使用效果,资助方式更为灵活。

帕金斯法案于2006年再次重新颁布,名为《卡尔·帕金斯职业和技术教育改进法案》,将“职业教育”更名为“职业发展与技术教育”。新法案的内容主要包括:制定中学与中学后教育机构之间职业发展与技术教育合作协议,实现职业发展与技术教育课程的无缝对接,打通学生继续升入高等院校的通道;每年为全美50个州提供13亿美元资助,主要用于职业发展与技术教育创新和质量提升;资金分配须按该法案规定的基于需求的公式,或按需自行制定向处境不利学校和学生倾斜的替代公式等。

为所有学生架设学校教育通向未来职业的桥梁,“一站式职业发展中心”遍布美国

在20世纪90年代,美国职业教育开始从注重人才培养和供给转向聚焦劳动力市场需求,精准对接供需、提升服务能力成为这一时期职业教育改革发展的主旋律。1994年颁布的《从学校到工作机会法案》,由美国教育部和劳工部联合实施。美国联邦政府向各州提供一次性发放、资助期为5年的种子资金,建立从学校到工作的综合衔接系统,为所有学生架设学校教育通向未来职业的桥梁。该系统须融合学术性与职业性,连接中等和中等后教育,吸收私营企业为学生提供工作现场实践性学习机会。每个系统须包括学校学习、实践性学习和连接活动3个核心要素。为此,美国联邦政府设立了学习与信息中心,主要为各州提供技术支持,推广成功经验。各州在获得联邦种子资金的前提下,可进一步利用该中心管理的“信贷额度”,购买所需技术支持和专家服务。

1998年,《劳动力投资法案》颁布,目的是增加就业率和工资待遇、减少跳槽率。该法案被誉为对美国劳动力系统的一次大改造,其中最重要的一项举措是围绕满足雇主需求成立地方劳动力发展委员会,由地方对劳动力系统进行调控。另一项具有深远影响的举措是在各州建立“一站式劳动力中心”,统筹联邦和州的各种就业规划与项目,提供广泛的就业、求职信息,教育、培训服务及支持资源,满足雇主、求职者及想要获得职业发展的人的不同需求。

2014年,《劳动力创新与机会法案》颁布,替代了《劳动力投资法案》,是美国首个针对联邦劳工部公共劳动力系统的立法。该法案由劳工部负责实施,旨在进一步促进劳动力市场向买方市场转变,增强劳动力发展供给与市场需求的匹配度,为企业精准提供各级各类技能匹配人才,提高美国企业在全球的竞争力。该法案将“一站式劳动力中心”更名为“一站式职业发展中心”,以不断提高各规划与项目间的协同性和投入效益。目前,全美有3000多个一站式职业发展中心,遍布50个州和波多黎各领地。

形成更为有效和灵活的职业技术人才培养机制,满足劳动力市场新需求

2018年3月,美国商会基金会发布了一份关于联邦劳动力统计数据和职位招聘的报告,分析了不同职业领域由技能差距造成的“用工荒”。结果显示,各行业因招不到技能合格者而产生的职位空缺率平均为5%,要求具备熟练技能的领域,如焊工、行政助理和计算机类,职位空缺率达13%。医疗保健领域缺口尤为严重,全美有110万个空缺职位招不到技能合格者。

面对以上情形,2018年《加强21世纪职业发展与技术教育法案》颁布,提出要形成更为有效和灵活的职业技术人才培养机制,满足劳动力市场新需求。该法案中的改革措施主要有以下四个方面:

第一,简政放权,鼓励创新。简化各州申请联邦资金的烦琐要求,并将申请流程与州劳动力发展计划周期相统一;减轻地方职业技术教育提供方的申请负担;将各州专门用于资助边远地区或处境困难学生的联邦资金比例从10%提高到15%;鼓励各州灵活使用联邦资金,支持重点满足本州独特教育与经济需求的创新项目。

第二,加强实践性教学,服务市场需求。支持创新职业技术学习方式,加强基于工作的实践性学习;要求职业技术教育提供方能有效帮助学生做好实实在在的就业技能准备;鼓励各州更好地将职业技术教育与劳动力发展计划相融合,无缝对接劳动力市场需求,尤其要填补高需求岗位空缺。

第三,限制联邦政府权限。减少教育部的权力,废除了各州职业技术教育绩效目标必须与教育部协商制定的要求;限制联邦干预,禁止教育部扣留未达成预期绩效目标的州的联邦资金,要求这些州按其需求和情况制定改进计划。

第四,加强评估与问责。一是精简中学阶段职业技术绩效评估指标,兼顾学术性与职业技能培养。二是精简中学后阶段职业技术绩效评估指标,以加强学生进入劳动力市场后的竞争力。三是鼓励公众参与,积极听取教育界、家长和学生、劳动力发展委员会、社区和工商界代表等各方意见,共同制定绩效目标等。

从1862年的《莫雷尔法案》到2018年的《加强21世纪职业发展与技术教育法案》,美国联邦政府从美国社会和经济发展实际出发,不断完善职业教育国家决策与管理制度,保障经费投入,带领美国步入了世界职业教育前列。

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